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Fünf Jahre GGL: Fachbehörde hat sich etabliert und ist wirksam
GGL zieht Bilanz: Aufsicht aufgebaut, Vollzug gegen illegales Glücksspiel effektiv gestaltet, Behörde wünscht sich neue Ansätze, damit Regulierung mit Marktentwicklung Schritt halten kann
Fünf Jahre nach ihrer Errichtung hat sich die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) als deutschlandweit tätige Fachbehörde für die Aufsicht des Online-Glücksspielmarktes etabliert. Rund 100 Beschäftigte beaufsichtigen inzwischen einen weitgehend etablierten legalen Online-Glücksspielmarkt, kontrollieren die Einhaltung von Spielerschutzvorgaben und gehen erfolgreich gegen illegale Angebote vor.
Gleichzeitig sieht die GGL die Regulierung vor neuen Herausforderungen. Geschäftsmodelle, technische Strukturen und Formen unerlaubten Glücksspiels entwickeln sich schneller, als sich ein staatsvertraglicher Rechtsrahmen verändern lässt. Die Behörde plädiert deshalb dafür, die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 zu nutzen, um die Regulierung anpassungsfähiger zu machen und den fachlichen Handlungsspielraum der GGL innerhalb des gesetzlichen Rahmens zu stärken.
„Vor fünf Jahren gab es einen politischen Auftrag. Heute gibt es eine arbeitsfähige, deutschlandweit tätige Fachbehörde“, sagt GGL-Vorstand Ronald Benter. „Wir mussten Personal gewinnen, Strukturen und Expertise aufbauen und gleichzeitig einen völlig neuen Aufsichtsbereich in der Praxis gestalten. Heute verfügen wir über die Erfahrungen, das Fachwissen und die technischen Möglichkeiten, um einen hochdigitalisierten und international geprägten Online-Glücksspielmarkt wirksam zu beaufsichtigen. Das ist der Startpunkt für die nächste Entwicklungsstufe.“
Ein bundesweit einheitlich beaufsichtigter Markt
Die GGL wurde als Antwort auf die veränderten Bedingungen des Glücksspielmarktes geschaffen. Online-Glücksspiel kennt keine Ländergrenzen, Anbieter agieren international und technische Geschäftsmodelle entwickeln sich mit hoher Geschwindigkeit. Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 haben die 16 Länder wesentliche Bereiche ihrer jeweiligen Glücksspielaufsicht in einer gemeinsamen Behörde gebündelt. Ziel war es, eine einheitliche Regulierung des Online-Glücksspielmarktes und einen wirksamen Vollzug zu ermöglichen.
Legaler Markt unter einheitlicher Aufsicht
Ein zentraler Erfolg der vergangenen fünf Jahre ist die Etablierung eines bundesweit einheitlich beaufsichtigten legalen Online-Glücksspielmarktes.
Aktuell haben 129 Veranstalter und Vermittler eine Erlaubnis der GGL und werden auf der amtlichen Whitelist geführt. Insgesamt sind 229 Glücksspielseiten erlaubt.
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Im Jahr 2025 führte die Behörde mehr als 600 Aufsichtsvorgänge über erlaubte Anbieter durch, um zu überprüfen, ob Veranstalter die gesetzlichen Anforderungen zum Spielerschutz, zur Werbung und zur konkreten Ausgestaltung der Glücksspielangebote einhalten. Auch technische und organisatorische Veränderungen bei den Veranstaltern werden überwacht. Bei Verstößen stehen der GGL verschiedene aufsichtsrechtliche Instrumente zur Verfügung Bei schwerwiegenden oder wiederholten Verstößen kommen Maßnahmen wie öffentliche Abmahnungen oder der Widerruf von Erlaubnissen zum Einsatz. Die GGL hat bislang zwei Erlaubnisse widerrufen.
Ziel der Aufsichtstätigkeit der GGL ist es dabei nicht allein, einzelne Anbieter oder Angebote zu kontrollieren. Vielmehr geht es darum, Entwicklungen frühzeitig zu erkennen, Risiken zu bewerten und die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben dauerhaft sicherzustellen. Dazu gehört auch, diese fortwährend auf ihre Zielgenauigkeit hin zu überprüfen.
Vollzug gegen illegales Glücksspiel deutlich ausgeweitet
Parallel zur Aufsicht über den legalen Markt hat die GGL ihren Vollzug gegen illegales Glücksspiel mit den Jahren immer weiter ausgebaut.
Die Entwicklung zeigt sich besonders deutlich bei den Untersagungsverfahren: Ihre Zahl stieg von 68 im Jahr 2022 auf 287 im Jahr 2025 und hat sich damit mehr als vervierfacht.
Insgesamt überprüfte die GGL bis Ende 2025 c.a. 6.300 Websites auf illegale Glücksspielangebote oder entsprechende Werbung. Dabei setzt die Behörde zunehmend auf einen ganzheitlichen Vollzugsansatz. Sie geht nicht nur gegen einzelne Anbieter vor, sondern adressiert systematisch auch deren Umfeld. So werden neben Zahlungsdienstleistern, Werbepartnern, Affiliate-Netzwerken und Hosting-Dienstleistern zunehmend weitere Dienstleister rund um die technische Infrastruktur in die aufsichtsrechtlichen Maßnahmen einbezogen.
„Wir messen den Erfolg unserer Arbeit nicht allein daran, wie viele Verfahren wir führen oder wie viele Bescheide wir erlassen“, betont Benter. „Entscheidend ist die Wirkung. Mit unseren Maßnahmen unterbrechen wir die Funktionsfähigkeit illegaler Geschäftsmodelle und verteuern ihren Betrieb langfristig.“
Die Wirkung des Vollzugs zeigt sich z.B. bei den Zugangsmöglichkeiten zum deutschen Markt: 1.843 illegale Websites waren 2025 aufgrund von Untersagungen oder Netzsperren nicht mehr aus Deutschland erreichbar. Durch Maßnahmen gegenüber Zahlungsdienstleistern wurden zudem 178 Websites vom Zugang zu etablierten Zahlungswegen abgeschnitten.
254 illegale Anbieter hatten ihr Angebot zum Jahresende für den deutschen Markt eingestellt.
Auch die Sichtbarkeit illegaler Anbieter konnte reduziert werden, da die GGL ihren Vollzug auf große digitale Plattformen wie Google erfolgreich ausgeweitet hat. Seit September 2024 dürfen in Deutschland über Google Ads nur noch erlaubte Glücksspielanbieter werben.
Glücksspielaufsicht wird zunehmend datenbasiert
In den vergangenen fünf Jahren hat die GGL zugleich die technischen und organisatorischen Voraussetzungen für eine zunehmend daten- und technologiegestützte Aufsicht geschaffen.
Mit dem länderübergreifenden Glücksspielaufsichtssystem LUGAS verfügt sie über eine zentrale technische Infrastruktur für wesentliche Bereiche des Spielerschutzes und der Marktüberwachung. Ende 2025 waren 5,3 Millionen registrierte Spielende in den Zentraldateien erfasst. Durch die Auswertung von validen Safe-Server-Daten steht der Aufsicht eine zunehmend breitere Datengrundlage zur Verfügung.
„Wir beaufsichtigen einen Markt, dessen Geschäftsmodelle und technische Strukturen sich teilweise schneller verändern als klassische Verwaltungsprozesse“, sagt Benter. „Deshalb müssen wir nicht nur Recht anwenden. Wir müssen den Markt technisch verstehen. Gute Regulierung braucht heute juristische Expertise, Datenkompetenz und technisches Verständnis gleichermaßen.“
77 Prozent des Online-Marktes reguliert, Schwarzmarkt bleibt Herausforderung
Auch mit Blick auf die Kanalisierung zieht die GGL eine positive, zugleich differenzierte Bilanz.
Nach der aktuellen wissenschaftlichen Kanalisierungsstudie entfallen rund 77 Prozent des Online-Glücksspielmarktes auf regulierte Angebote. Damit findet der überwiegende Teil des Online-Glücksspiels inzwischen innerhalb des erlaubten Marktes statt.
Gleichzeitig bedeutet die Quote auch, dass ein nicht unerheblicher Teil des Marktes weiterhin außerhalb der Regulierung liegt. Die weitere Zurückdrängung illegaler Angebote bleibt deshalb eine zentrale Aufgabe der GGL.
Eine gemeinsame Fachbehörde der 16 Länder
Die GGL steht dabei für eine besondere Form föderaler Zusammenarbeit. Die 16 Länder haben sich dafür entschieden, einen zunehmend digitalen und internationalen Markt nicht länger allein aus einzelnen Landesperspektiven heraus zu betrachten, sondern Teile ihrer jeweiligen Glücksspielaufsicht in der GGL zu bündeln.
Innerhalb weniger Jahre ist so eine gemeinsame Verwaltungspraxis über Ländergrenzen hinweg entstanden.
„Die Errichtung der GGL war auch organisatorisch ein anspruchsvoller Schritt: 16 Länder bündeln wesentliche Teile ihrer Glücksspielaufsicht in einer gemeinsamen Behörde“, sagt Benter. „Nach fünf Jahren können wir sagen: Dieses Modell funktioniert. Zentrale Bündelung von Fachwissen schafft gerade in einem digitalen und international geprägten Markt einen erheblichen Mehrwert. Unterschiedliche Perspektiven zusammenzuführen und Entscheidungen gemeinsam vorzubereiten, ist dabei ein anspruchsvoller Prozess.“
Die nächste Entwicklungsstufe: Regulierung muss mit dem Markt Schritt halten Mehr fachlicher Handlungsspielraum für eine dynamische Aufsicht
Mit der positiven Bilanz verbindet die GGL zugleich Erwartungen an die nächste Entwicklungsstufe.
Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 wird derzeit evaluiert. Aus Sicht der GGL sollte dieser Prozess nicht nur die Wirksamkeit bestehender Regelungen überprüfen. Es geht auch um die Frage, wie die Regulierung auf einen Markt reagieren kann, dessen Geschäftsmodelle und technische Strukturen sich teilweise innerhalb weniger Monate verändern.
Die Erfahrungen aus den vergangenen fünf Jahren zeigen ein Spannungsfeld: Während neue Geschäftsmodelle, technische Entwicklungen oder Formen unerlaubten Glücksspiels schnell entstehen können, benötigen Änderungen des staatsvertraglichen Rechtsrahmens regelmäßig einen mehrjährigen politischen und gesetzgeberischen Prozess.
„Ein Markt, der sich technologisch und wirtschaftlich schnell verändert, braucht eine Aufsicht, die auf neue Entwicklungen zeitnah reagieren kann“, erklärt Benter. „Wir sollten die Evaluierung deshalb nutzen, um nicht nur bestehende Regelungen zu überprüfen, sondern auch die Frage zu beantworten, wie unser Regulierungssystem schneller und anpassungsfähiger werden kann.“
Die GGL spricht sich deshalb dafür aus, ihre gewachsene fachliche Expertise künftig noch unmittelbarer für eine wirksame und zeitgemäße Aufsicht nutzen zu können.
Diesen Weg will sie gemeinsam mit dem Verwaltungsrat gehen. Der Verwaltungsrat steht sowohl für die Interessen der Länder als auch für die fachliche Weiterentwicklung der GGL. Ziel soll es sein, Länderinteressen und fachliche Expertise noch besser zusammenzuführen und der GGL dort den notwendigen fachlichen Handlungsspielraum zu geben, wo eine schnelle Reaktion auf neue Entwicklungen des Marktes erforderlich ist.
Dieser Handlungsspielraum kann dazu beitragen, die Aufsicht schneller an neue Entwicklungen anzupassen, Verwaltungsaufwand zu reduzieren und zugleich die Länder zu entlasten.
Für die kommenden fünf Jahre formuliert die GGL deshalb einen klaren Anspruch: Die Regulierung muss mit der Entwicklung des Marktes Schritt halten können. Ziel bleibt eine wirksame, evidenzbasierte Glücksspielaufsicht, die Spielerschutz im legalen Online-Glücksspielmarkt gewährleistet und illegale Angebote konsequent zurückdrängt.
